《国企去社会化改革10年后再启幕 需剥离三供一业职能》
发表日期:2017-06-15 15:19:20 查看次数:382次

  《国企去社会化改革10年后再启幕 需剥离三供一业职能》

  一场72万人剥离后的二次出发 国企去社会化改革启幕

  王雅洁

  它可能是中国新一轮国企改革中最复杂、涉及面最大、同时也是最棘手的一个问题,以至于,它在已经改革了1.1万个国企职能机构、分离72.24万人近10年后,需要再次重启。

  它可能是新一轮国企改革中最容易被人忽视,但却最容易引发内部争议的问题,以至于,它需要除了国资委之外,更多的部门和层级、更多社会资本和更有技巧的参与。

  它可能是目前“拖累”国企盈利水平最大的一个因素,以至于,根据国务院研究中心的研究分析,它需要一些央企每年拿出至少一半的盈利收入来解决。

  在中国国资委今年2月公布的国企“十项改革试点”中,它排在第十位,被定名为“关于剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点”。按照国资委的计划,从2016年开始,国资委将选择2-3户中央企业推进所办教育机构深化改革试点,选择2-3个城市开展国有企业退休人员社会化管理试点。

  经济观察报获悉,早在2014年,国资委和国务院研究中心几乎的同时对国有企业的企业办社会职能进行过调研摸底,其结果整体一致。根据国务院研究中心的调查,中央企业大致拥有企业办社会职能机构约8000多个,需要年度费用约800亿元,需要地方年度费用超1000亿元。据称,截至目前,此前的调研数据尚未出现特别明显的缩减。

  国资委相关人士称,800亿的年度费用,主要是指中央企业为了解决企业社会办职能和历史遗留问题,每年需要从企业的盈利收入中拿出进行补贴的部分,也有很少的一部分是政府对一些困难央企的财政补贴。这800亿绝大多数都来自企业利润,大概占到了总体利润的50%。而1000亿的地方年度费用,则是指地方国有企业为解决办社会职能需要进行的来自企业和政府的补贴。

  据介绍,国企企业办社会职能,主要是指由于历史原因导致国企自身建立的医院、学校、供水、供电、供气以及物业等,其中医院和的学校的改革,自上世纪90年代到2007年,已经进行过改革,而此轮改革的重点是指:供水、供电、供气以及物业,统称“三供一业”。而国企历史遗留问题,则主要是国有企业退休人员的社会化管理。

  2015年12月9日召开的国务院常务会议明确,2016年在全国全面推开供水、供电、供热和物业管理分离移交,启动剥离医疗、教育等公共服务机构试点。

  如今,面临转型脱困、去库存、去产能等艰巨任务的国有企业,经济增速与企业利润都有不小回落,同时,结构转型的紧迫让去杠杆、淘汰过剩产能的力度继续加大。在这样的背景下,一场10年未竟的改革再次出发。

  “三供一业”千亿费用

  此轮国企的企业办社会职能改革的涉及面究竟有多大?

  全国人大财经委员会副主任委员邵宁在其《国有企业改革实录》一书中曾提到,根据2006年的数据统计,全国国有企业有自办供水、供电、供暖、供气等机构2827个,在职职工近22万人,经费补贴为119.5亿元,年末资产总额为299.8亿元。邵宁曾任国资委副主任。

  2014年国务院发展研究中心曾就“国有资本管理体制改革研究”这一课题,专门深入全国多地区基层展开研究。国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明参与了此次调查研究。他以黑龙江龙煤集团为例说,两年前,黑龙江龙煤集团“三供一业”职工人数近8000人,年现金负担7000多万元。而其离退休人员管理负担更重,龙煤集团有23万多离退休职工,管理人员多达3300多人,每年费用高达1.8亿元。

  袁东明估计说,截至目前,龙煤集团的离退休人员及“三供一业”社会改造移交费用并没有特别明显的缩减。尽管近几年黑龙江省和龙煤集团采取了很多措施,但效果并不显著。

  根据国务院发展研究中心2014年那次调研的课题组调研估算,仅央企层面,目前有“三供一业”、离退休人员管理、承办教育机构、医疗机构和消防市政等五类社会职能机构约8000多个,年度费用约800亿元;地方国有企业年度费用超过1000亿元。据称,这与同年国资委的摸底结果大体一致。

  按照国资委的预期,分离国有企业办社会负担的最终目标是:按照政企分开和社会主义市场经济体制的要求,明确企业与政府各自不同的定位,将社会职能交给政府和社会,彻底解决企业办社会负担,使国有企业回归到完全的市场主体地位,与其他市场主体处在平等竞争位置。

  袁东明对经济观察报表示,改革开放已经快40年了,《劳动合同法》正式实施也快十年,国企职工身份意识正在淡化,从上世纪80、90年代开始筹建的社保体制也在不断完善,计划经济体制遗留下来的问题已经不是很多了。像‘三供一业’、企业办教育医疗等过去遗留下来的问题,还需要中央、地方和企业共同来解决。但是,对于新发生的企业办社会职能,肯定要通过市场机制来解决。现在面临的问题是,对遗留的问题没有一个斩断,如果不斩断,新的就会越来越多,即便原来的企业办社会职能帮你解决了,又会有新的企业办社会职能进来,成为企业未来的负担。解决企业办社会职能问题,根本上还是要通过推进国企改革来完成。

  2016年2月,国资委提出了国有企业“十项改革”重点任务,第十项是“剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点”,国资委称,要对“三供一业”企业办教育医疗等继续动刀,为建立市场化优胜劣汰的公平机制铺路。

  对企业而言,企业办社会职能和历史遗留问题的解决并非易事。今年3月10日,武钢集团董事长马国强对经济观察报称,国有企业的企业办社会职能问题在上一轮改革中已经解决了一部分,主要是学校和医院,这两部分目前已经基本实现社会化管理,目前要进行的改革重点是“三供一业”;历史遗留问题主要包括国企房改以及离退休人员的医疗养老等问题。这是新一轮改革的重点,涉及面比较多,一些问题也比较敏感,需要达成多方面的统一认同。

  一家煤炭企业管理人员对经济观察报表示,“三供一业”的问题解决起来的确值得商榷,他以自己所在企业为例:“剥离之前得有一个标准吧,哪些算需要剥离的“三供一业”,哪个区域的需要移交改造,这些问题目前在我们企业还没有达成共识,骨干人员平时都在生活区吃饭,少一顿电都不行啊,你说这怎么改?”

  不仅仅是上述煤炭企业,在老工业基地,企业自办的供水供电供暖等生产生活服务设施,更是改革的难点之一,加上三供设施长期缺乏投入,设备陈旧破损,改造负担较重,很多地方政府限于财力不愿接收。

  一位国资委人士对经济观察报表示,原本已经负担沉重的国有企业不得不寻找“接盘手”。“我们想做去职能的改革,但是找不到接盘的人。”3月23日,一家省属资源型企业负责人对经济观察报表示,现在的状况是地方财政吃紧难以接盘。

  这还不是困难的全部。国务院发展研究中心的调研结果表明,“三供一业”问题的核心是社会移交所需改造费用巨大。国务院发展研究中心相关课题组曾在调研中对一些地方国企做过估算:四川省属国企“三供一业”改造移交费用需14亿元,黑龙江龙煤集团移交费用高达43亿元,是每年现金补贴的数倍甚至数十倍。从全国来看,这笔费用就可能会达到上万亿元。

  新旧改革模式

  国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明所说的市场化机制协调解决,在一些地方国企中已经可以找到端倪。

  经济观察报获悉,东北地区的一家机械工业骨干企业,在几年前为了完成企业办社会职能的剥离改革,自寻出路,与中央企业形成对接,顺利被中央企业接盘,进入正轨,甚至一度发展状况非常好。

  但是,随着经济大环境的形势转变,该机械工业骨干企业开始面临新的挑战,他们这次同样没有坐以待毙,该企业有职工主动向上级中央企业提出,可以放手让该企业自己搏一搏,比如可以尝试让民营企业参与进来,共同发展,通过股权多元化改革的方式来探索新的方向。

  相关央企人士对经济观察报表示:“这一点,其实可以从混合所有制改革的角度上去想,去打开思路,除了员工持股,混合所有制还有更大的发展空间,比如在剥离企业办社会职能这一点上。”

  事实上,上述机械工业骨干企业的探索并不是尝鲜,在2000年左右,国资委曾在探索国有企业办社会机构多种分离方式时,尝试过这种方式。实践例子有,中国石化、兵器装备集团、原中国南车等企业都曾利用国有企业主辅分离、辅业改制政策对企业所办的医疗机构进行改制,尤为重要的是,在当时引入了社会投资者,实现了产权多元化的公司改革,成为面向市场自负盈亏的经营型医疗机构,同样符合中国医疗体制改革的方向。

  但是,除了上述探索,问题的复杂性在于,不是所有企业办社会职能都能有除了地方政府之外的第三方接盘手,大部分企业办社会职能的剥离改革,由于属地化管理,还是依靠地方政府。而政府一方又是多层次、多部门的众多主体。例如,一个中等城市中学的办学主体可能是市教育部门,小学的办学主体一般是区县级教育部门等。每一个部门、层级都有自己的利益考量。

  在上一轮关于国企剥离学校和医院的社会职能时,武钢集团也曾采取过类似的措施。2013年2月,武钢集团引入华润医疗集团将成立55年的武钢总医院兼并重组,华润武钢(湖北)医院管理有限公司,更名为华润武钢总医院。目前,这是武汉市青山区唯一的三甲综合医院。当时,通过类似的办法将武钢的一些学校和医院职能逐步交给了社会。武钢集团董事长马国强对此评价称,“取得了不错的效果,解决了一部分历史遗留问题”。

  这种引入专业社会资本对国企的企业办社会职能接手改造的做法,是从上世纪90年代持续到2007年的上一轮改革中,国有企业普遍的做法。不过,邵宁在上一轮改革结束后,在《国有企业改革实录》中这样评价:由国有企业就分离社会职能与众多政府部门谈判基本上没有太强操作性,而由同级财政对各类接收主体进行转移支付是必不可少的。

  而在当下,在去产能、高负债、结构调整和人员分流安置等多重压力和矛盾交织局面下,国有企业要解决的企业办社会职能问题似乎更为棘手,一些企业开始尝试另一类更为大胆的方式进行改革尝试。

  河北钢铁集团下属唐钢集团,从2010年开始就开始部署一场2.2万职工从钢铁主业向非钢业务的大转移。唐钢将自己原有的供气、供暖、物业等业务,全部视为一场向非钢领域创业的项目,在“三供一业”原有的职工和业务基础上,分别成立了唐钢气体公司、物流公司、新事业公司、煤化工公司、房地产公司等超过20多家子公司,从事业务实际服务与教育培训、化工、房地产、水务等六大类产业。

  在唐钢有一种说法是,2.2万人对于唐钢来说,意味着25亿的成本。但河北钢铁集团董事长于勇曾在唐钢集团内部表示,选择非钢产业,对于唐钢来说,是一个战略性转移。这场战略性大转移,帮助唐钢比现在绝大部分国有企业提早5年实现了主辅剥离、人员安置和企业办社会职能的改革。

  再次出发

  此轮“三供一业”为重点的企业办社会职能和历史遗留问题的改革,其实是上一轮改革的再次出发。

  对于上一轮改革的成绩,邵宁主编的《国有企业改革实录》中采用的数据显示,早在2002-2007年,全国国有企业就已经分离办社会职能机构11044个,分离办社会职能机构人员72.24万人,特别是国有企业办普通中小学和公检法机构基本实现了分离,国有企业办中小学等成为历史,为企业减轻了大量社会负担。

  “减轻国有企业办社会负担”的提法最早出现于1993年的十四届三中全会。作为计划经济体制下政企合一的特殊产物,国企办社会职能的存在曾一度对当时的企业、经济发展有过贡献。随着市场化改革的推进,去企业办社会职能已成为国企改革进程中不得不逾越的一道坎。

  中国石化(4.790, -0.01, -0.21%)2000年左右在对下属企业所办社会职能进行统计后,曾得出结论:“一个人从生到死所涉及的社会职能,中国石化全有,从医院、幼儿园、学校、就业到火葬场。”职工社会生活的复杂性导致国有企业办社会的种类繁杂。

  根据国务院发展研究中心此前的调研,袁东明对经济观察报表示,从机构数量上来看,中央企业遗留的办社会职能机构数量相对较多。主要原因是地方上比较容易解决接盘问题,比如地方上可以采取直接并轨,退休职工移交给社会等办法,但如果是央企,地方政府一般不愿意接盘,因为没有属地化,在机构管理等对接问题上较难达成一致。

  但随着经营收入压力的增大、市场环境和政策环境的变化,越来越多的国有企业在企业办社会职能方面,已经难以为继。据了解,目前一家交通运输工具制造行业的国有企业承担着棚户区改造,涉及594户职工,职工生活区水电改造、离退休人员医药费、分离厂办大集体等社会包袱,资金缺口近2亿元。

  而一家船舶制造企业紧密相关的设计研究院,在转制后由原事业单位职工福利分房转为单位自管房,房屋维修和生活配套仍需自行解决,维修成本巨大,该院已经无力承担。此外,该院转制前是差额预算(单位首先用自己的收入抵补支出,收不抵支的差额部分再由财政拨款弥补)事业单位,不属于公费医疗,国家无政策明确该项经费来源。目前,该院有215名转制前的离退休人员,每年需要100多万元医疗费需要该院承担,还需要承担这些人员住房补贴近300万元,严重影响到该院的效益和市场竞争能力。

  面对上述历史遗留问题,上述两家单位目前除了自己“兜着”,并无更好的办法。

  而在一些地方,在严峻的现实面前,一些国有企业选择了风险隐患更大的“甩包袱”方式来处理企业办社会职能和历史遗留问题。经济观察报获悉,在西南地区,有一些企业在剥离企业办社会职能时,许多企业为了尽快适应市场,在改革重组中将富余人员和办社会职能资产率先剥离出来,留在原母体企业,形成一个空壳企业继续承接旧体制留下的这些负担,而将优良资产改制上市。这种一个企业双重体制交叉运行的状况,增大了企业改革中体制和机制创新的难度,使得企业改革极不彻底,难以通过实现规范的市场化运作。

  同时,留在原母体企业的社会职能,需要母集团持续不断的输血,为了维持社会职能的正常运转,每年需要支付超过亿元的补贴费用,占据企业年均利润总额的50%以上,类似这种成本费用负担直接降低了企业的经济效益。

  不过,仅就医院和学校而言,上一轮改革也不彻底。因此,在2016年国资委的“十项改革”计划表中,将选择2—3户中央企业推进所办教育机构深化改革试点。

  国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明表示,2016年的所办教育机构试点改革,落点很可能是针对资源型企业,尤其在偏远地区,面临困难比较多的特大型企业当中,从行业角度看,包括矿产、煤炭、钢铁、石油石化等。

  一名央企内部人士说:“现在这种形势,我们也想甩掉历史包袱,但很难,肯定要花费一定的代价,而且还牵涉到人的问题,如果是单纯的东西还好办些,牵涉到人就要考虑多方沟通,不能鲁莽行事。”

  十年之后再次启动的这场剥离企业办社会职能改革,看起来困难重重。这场改革所面对的是几十年来国有体制日积月累逐渐固化的独特现实环境,它想要解决的问题是“三供一业”职能的剥离,而这却是衡量国企能否在新一轮改革中能否脱胎换骨的根本参照。

  2016年,在国有企业新旧矛盾交织、新旧场景转换的背景下,改革再次出发。

  用科学管理推进“三供一业”分离移交工作

  “三供一业”分离移交是指国企(含企业和科研院所)将家属区水、电、暖和物业管理职能从国企剥离,转由社会专业单位实施管理的一项政策性和专业性较强、涉及面广、操作异常复杂的一项管理工作。中航工业东安(简称“东安”)推进分离移交工作起步较早,2008年完成了供水职能的分离移交。自2012年以来,东安成立项目团队,按照项目管理模式积极推动电、暖和物业管理职能的分离移交,截至目前已基本完成所有分离移交工作任务。

  东安专门成立“三供一业”分离项目团队,按照项目管理规范的管理流程来推进分离移交工作。实践证明,正是项目管理的有效贯彻和落实,确保了东安“三供一业”分离移交工作的科学决策、有效实施和项目成功。

  有章可循,分离移交工作顺利推进

  项目启动前,通过认真的SWOT分析,东安高层和执行层一致坚信要抓住国家支持企业减负的机遇,充分利用好国家和地方政府有关政策,克服现金流紧张的压力,勇于挑战存在的问题,力求尽早实现“三供一业”职能的分离移交。

  (一)工作结构分解

  在物业移交方面,从物业管理水平和分离移交费用角度考虑,公司采取了先移交后改造的方式,将家属区物业管理职能移交给市属国企哈尔滨中润物业;在供暖移交方面,从热源保障和供暖质量出发,东安采取了先移交后改造的方式,将供热职能移交给中国国电所属平南热电;在供电移交方面,由于唯一一家接收单位国家电网黑龙江省分公司强烈要求,必须要求先改造后接收资产,所以东安只能选择先改造后移交这种方式开展分离移交。

  基于上述分离移交工作思路,东安从项目决策、项目实施、项目后评价和项目过程管理四个维度进行了工作分解,确保了从制定移交方案到公司完成内部决策的科学性和合理性,保证了项目方案设计、方案具体实施、项目收尾等阶段的工作内容明确清晰,而且在项目完成后要进行项目后评价,评估项目实施的真实效果,并将项目管理贯彻于项目全过程。通过清晰工作分解,确保了项目的有效实施。

  (二)组织设计

  东安成立了以公司总经理为组长、主管副总经理为副组长的分离移交工作领导小组,同时按照项目管理模式成立项目团队,指定公司总机动师担任项目经理,规划发展部、财务会计部、物业公司、动能公司和机电公司指定人员作为项目团队成员,项目团队内部设立了项目推进组和现场组,在项目经理领导下分工负责分离移交具体工作。

  (三)责任矩阵

  根据分离移交项目的特点,结合工作结构分解、每个项目的具体情况,项目团队建立了责任矩阵,明确责任,分工清晰。在责任矩阵中,从项目决策、项目实施、项目延伸等阶段明确了从公司高层、项目经理到项目推进组、现场组以及接收单位的批准、决策、负责、配合四项工作职责,确保权责明确,推进有序。

  (四)费用控制

  在分离移交方案制定过程中,项目团队要组织认真测算,在内外部聘请专家对改造费用进行审核,积极与接收单位展开针锋相对的谈判,力争降低改造标准。例如在供暖移交洽谈过程中,项目团队先后进行了四轮概算审核,确保了移交费用的最小化;每项分离移交项目签订协议前均上报哈尔滨市国资委进行费用审核,充分征求政府主管部门的意见;充分发挥现场监理和现场管理人员作用,严格做好费用控制;公司将改造费用预算纳入公司全面预算管理,规划部门做好资金需求年度预算和分月预算,财务部门做好融资需求分析和计划,确保适时满足资金需求。

  (五)制作项目甘特图

  东安供暖、供电和物业分离移交项目自2012年开始,在每个阶段明确工作任务内容,并明确时间节点,所有改造内容在2015年末前完成。以供电移交为例,项目甘特图中工作任务包括设计交底、确定改造标准、项目可研、可研评审、行政审批一直到项目后评价13项具体任务内容,每项内容制定了起始节点计划,项目过程中按照节点实施并不断根据进度不断进行调整和改进。

  (六)绩效考核

  为了确保分离移交工作的顺利开展,自2013年开始,东安将分离移交工作作为KPI指标纳入了公司级IBSC,该指标由项目经理和规划发展部平行承接,由规划发展部按照项目经理的要求对主要涉及到物业公司、动能公司、机电公司三个分子公司进行考核。在项目团队成员考核上,其所属单位考核占70%,项目经理考核占30%。

  东安“三供一业”分离移交项目团队根据分离移交项目特点和实际情况,进行了工作结构分解,依托项目团队的严密分工,严格加强分离移交费用控制,现已基本完成了“三供一业”职能移交社会专业单位,而且妥善处理了150名职工的安置问题。但在项目推进过程中也存在弱矩阵项目管理与职能管理存在冲突、项目团队缺乏项目管理知识和业务知识培训、项目组织设计和责任矩阵颗粒度不够和团队成员考核无法真正落实到位等问题。

  分离移交工作的几点思考

  (一)项目团队成员尤其项目经理是确保项目成功关键因素

  项目团队成员是确保项目成功的重要因素,他们是项目的执行者,需要具有较高的专业水平和丰富的管理经验,能够站在项目的高度出谋划策,更重要的还需要具有较强的沟通协调能力,能够与设计方、接收方、政府等层面进行沟通,确保项目实施进度。项目经理是项目团队的领袖,项目经理要有确保项目成功的领导力,需要对项目管理过程中按照项目管理方式进行统筹管理,项目经理是指挥家,不是救火队员。

  (二)计划阶段的精心设计是项目成功的关键前提

  项目启动以后,计划阶段的精心设计非常重要。计划阶段涉及组织机构建立,移交方案制定和移交方式选择等,这些工作务必提前筹划,精心设计。第一,组织设计上建议成立强矩阵项目管理团队,选择有丰富的动力运行经验人员担任项目经理,从相关部门选定专兼职人员组成项目团队;第二,详细测算和确认分离移交费用。要根据当地政府下发的指导性文件,与国有接收单位分别据实测算供水、供电、供热和物业分离费用。对分离费用双方差距较大的,及时通过地方国资委委托专家组进行审核认定;第三,确定移交方式和移交费用支付方式。为了避免推进过程中接收方放弃成本的观念,建议移交方采用先移交后改造方式推进分离移交工作。在分离移交费用支付上,虽然地方政府或有对移交费用的支付方式,但也可与接收单位进行商谈,根据自身资金情况制定切实可行的费用支付方式;第四,充分做好人员安置预案。在分离移交过程中,东安为“三供一业”从业人员提供了“与接收单位签订合同、协商向接收单位出劳务、解除合同、培训再就业”等就业选择,确保了职工队伍的稳定,未出现上访等事件发生。

  (三)项目开工和收尾过程的沟通与风险管控尤为重要

  项目执行过程是从项目计划阶段各项工作出发,通过跟踪检查、收集信息、与计划比对、风险评估等过程控制实现对项目的有效管控。第一要与设计、施工单位沟通好,识别风险,确保设计优化和变更的有效执行;第二是要与老百姓的沟通好,通过网络、电视、宣传单、当面交流等方式做好政策宣传、项目实施计划宣传等工作,取得百姓的理解和支持;第三要与政府部门沟通好,避免在道路、绿地和市政设施的拆除和恢复过程中形成障碍;第四是竣工审计时要与接收方及审计中介机构沟通好,确保能够在国资委规定的时间节点前申请补贴资金。

  (四)正确处理好分离移交项目与主业发展的关系

  国资委要求2018年之前国企要完成家属区“三供一业”移交工作,以后在财务报表中不得列支该项费用支出。对于国企而言没有任何选择和退路,但这项工作切实对企业的现金流影响非常大,所以,企业要做好充分的资金积累和金融机构授信储备,确保分离移交不能影响主业的持续发展。

  (五)在国企实施项目管理需要有一定认识过程

  国外的项目管理推进多年,但在国企推进项目管理还存在认知不足,执行偏离等问题。所以,在国企推进项目管理必须从观念上提高认识,在加强项目管理知识学习的同时,在组织体系上要认真研究,打破原有的职能壁垒,建立适合项目管理需要的组织团队。在团队成员考评上,也需要做一次深刻变革,建立适应项目管理的人员考核体系。

  “三供一业”分离移交是顺应国家产业布局调整的需要,是减轻国有企业负担、进一步深化国有企业改革、提升国有企业核心竞争力的必由之路,是优化国有企业产业结构调整的必然选择。中航工业东安“分离移交”工作先行一步,希望通过这几年分离移交工作的总结和分析,为其他兄弟单位企业推进分离移交工作提供借鉴。